国务院教育督导委员会办公室主任、教育部教育督导局局长 田祖荫
教育督导是我国教育法确立的一项基本教育制度，肩负着为教育改革发展稳定保驾护航的职责和使命。发挥好教育督导的作用，对于贯彻落实教育法律法规和中央重大决策部署、推动解决教育热点难点问题具有十分重要的意义。2020年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），对构建全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制作出部署。该《意见》围绕督导管理体制、运行机制、问责机制、保障机制和督学聘用管理，提出了一系列重要改革举措，核心是强化督导的严肃性权威性，让督导“长牙齿”。这两年，教育督导工作的主题主线就是贯彻落实《意见》，让督导真正“长牙齿”。出台《教育督导问责办法》（以下简称《问责办法》），是贯彻落实《意见》精神、力促督导“长牙齿”的一项重大举措。
一、《意见》贯彻落实总体情况
（一）强化部门职责，形成教育督导“长牙齿”的政策合力
教育督导是政府法定职能，涉及到组织、编制、人事、财政、发改、市场监管等多个部门的职责。根据《意见》部署，国务院教育督导委员会进一步充实加强，孙春兰副总理担任主任，成员增加了中组部、中宣部、体育总局、团中央、中国残联等部门的负责同志。国务院教育督导委员会办公室专门制定了贯彻落实《意见》的分工方案，将任务逐一分解。各相关部门对此次深化教育督导体制机制改革高度重视，主动履责，积极推动。比如，中组部明确要求地方各级组织部门，在领导班子和领导干部管理工作中用好督导结果。财政部明确要求各地财政部门支持教育督导工作，在预算安排中保障教育督导经费支出。
比照中央做法，各省级人民政府和新疆兵团均成立了教育督导委员会，由分管教育工作的副省级领导担任主任，切实提高了教育督导的层级，形成了齐抓共管格局，教育督导不再是教育部门一家“唱独角戏”。上海、浙江、四川、广西等地还建立了组织、纪检监察、绩效考核办等多部门参加的教育督导反馈、约谈制度，切实强化了督导的严肃性权威性。
（二）紧盯中央重大教育决策部署，体现教育督导的威慑和成效
有限督导，才能无限威慑。教育督导必须督在关键、查在要害、导在实处。我们主动对标党中央、国务院重大教育决策部署和中央领导同志要求，督导任务更加聚焦，督导成效逐步显现。
2020年，我们将督促落实“义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平”（以下简称“不低于”）作为当年“一号工程”，紧盯不放，持续发力。全国2846个区县均正式承诺实现“不低于”目标，这是自义务教育法、教师法颁布实施以来，在预算安排环节，全国所有区县均实现“不低于”目标。根据最新的督导情况，迄今为止，各地落实了这一承诺，正式建立教师工资经费保障的长效机制和义务教育教师工资收入随当地公务员待遇调整的联动机制。
2021年，我们将“双减”（即减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担）和“五项管理”（即手机、睡眠、读物、作业、体质管理）督导作为“一号工程”，从监督角度不断发力、推动落实。一是纳入责任督学日常督导。5—7月，各地共组织责任督学27.5万人次，到24.8万所学校开展督导，基本实现了全覆盖。二是组织国家督学开展交叉检查。5月至6月，组织16个督查组，对30个省（区、市）和新疆兵团进行实地督查，基本掌握了各地动态。三是建立重点事项半月通报制度，层层传导压力，压实责任。对该落实、能落实而不落实的，将直接曝光并启动问责程序。目前，各地通过教育督导推动落实“双减”和“五项管理”的工作机制已建立，整个教育系统都已“动起来”。
（三）建设高素质国家督学队伍，为教育督导“长牙齿”提供有力支撑
督导“长牙齿”，必须打造高素质的督学队伍。为此，我们创新督学队伍聘用和管理模式，通过分类选聘的方式，组建了多层次的国家督学队伍体系。包括总督学顾问20人、国家督学顾问82人、国家督学200人、国家特约教育督导员300人。目前，全国共有各级督学14.7万名，根据教育事业发展需要，他们承担相应教育督导任务，成为“长牙齿”的重要支撑。
在督学队伍遴选上，我们根据中央领导同志要求，进一步突出了“讲政治、懂教育、敢担当”的标准。为充分发挥国家督学作用，专门制定了岗位职责，建立了实绩考核和退出机制，要求新一届国家督学积极履职，保证时间精力投入，不挂虚名。今年4月下旬、6月上旬，分别举办了第十一届国家督学培训班和国家特约教育督导员培训班，共培训国家督学近200名、国家特约教育督导员近300名。教育部副部长、总督学郑富芝同志为培训班作专题报告，明确提出了督方针、督发展、督保障、督评价、督秩序、督环境的“六督”要求，为国家督学履职尽责指明了方向。
（四）建立健全制度体系，打造教育督导“长牙齿”的长效机制
为推动各项改革措施落地，我们按照《意见》部署，加快研究出台相关配套制度文件。主要涉及5个方面：一是督导法制建设方面，结合当前教育督导面临的新形势新要求，启动了《教育督导条例》修订工作，目前正广泛征求意见。二是质量保障方面，出台本科毕业论文抽检办法，完善学位论文抽检工作体系，强化质量保障责任，着力兜住高等教育人才培养质量的“底线”。三是评估监测方面，出台新一轮本科教育教学审核评估方案，强调以立德树人为统领，推动本科教育教学改革不断深入；制定新一轮国家义务教育质量监测方案，落实“五育并举”，更加突出能力素养导向，坚决克服“唯分数”倾向，强化结果运用，推动建立监测结果与政策完善的联动机制。四是学校督导方面，研制《关于开展中小学幼儿园校（园）长任期结束综合督导评估工作的意见》，督促校（园）长规范履职，目前正按程序报审，预计年内出台。五是督导问责方面，出台《教育督导问责办法》，从制度上推动教育问责落地。
二、《问责办法》出台的背景、意义和研制思路
十次督导，不如一次问责。长期以来，教育督导之所以不能充分发挥作用，最主要的原因在于问责跟不上。中办、国办《意见》明确要求进一步深化教育督导问责机制改革，并从8个方面对压实问责制度进行了部署。贯彻落实《意见》，让督导“长牙齿”真正落地，必须制定专门的问责办法。
为此，我们在充分调研并征求中央纪委国家监委、司法部和国务院教督委各成员单位，以及各地、各位国家督学意见基础上，研究制定了《问责办法》。该办法已于今年7月正式印发，将于9月1日起实施。《问责办法》有三大创新点：第一，这是新中国历史上首次出台的教育督导问责文件，督导权威性、有效性从制度上真正确立起来。第二，对约谈整改、资源调整、组织处理等作出规定，有利于实现教育督导与教育执法、纪检监察的联动。第三，明确了督导问责的对象、内容、方式和程序，实现督导问责的规范化。
《问责办法》的制定思路：一是于法有据。在法理层面，严格按照我国教育法律法规、部门规章和政策文件等要求设计《问责办法》条款，确保问责合法合规、有理有据。二是分级实施。在实施层面，明确各级教育督导委员会分别负责对下一级人民政府及有关部门、各级各类学校、其他教育机构进行问责，一级管一级，避免超权限问责。三是规范有序。在程序层面，设计了一整套流程，并让问责对象充分表达意见，努力使其心服口服。四是用好结果。将问责结果与党政领导干部、教师的业绩考核、职务职级晋升、奖励惩罚等工作挂钩，确保问责有力。
三、《问责办法》的主要内容
《问责办法》共有六章、29条，着重从4个方面对教育督导问责作出了系统制度设计。
第一个方面：“问谁的责”，明确了问责对象。主要包括3类对象：一是地方政府及有关职能部门。二是各类学校和其他教育机构。三是有关工作人员。《办法》明确，以上3类对象，如存在不履行、不完全履行或不正确履行教育职责的问题，按规定进行问责。
第二个方面：“谁来问责”，明确了问责主体。《办法》明确，各级人民政府教育督导委员会负责本地区教育督导问责工作，依法追究存在违规行为的单位、个人的责任。同时，整合教育监管力量，建立教育督导与教育行政审批、处罚、执法的联动机制，有关部门依法落实问责职责。
第三个方面：“问什么责”，明确了问责内容。主要包括以下六类情形：一是贯彻落实党的教育方针和党中央、国务院教育决策部署不坚决不彻底。二是履行教育职责不到位。三是教育攻坚任务完成严重滞后。四是办学行为不规范。五是教育教学质量下降。六是安全问题较多或拒不接受教育督导。《办法》明确，被督导单位的主管部门要指导督促被督导单位落实整改意见，整改不力要负连带责任。
第四个方面：“怎么问责”，明确了问责方式。分两种情况：第一种情况，针对被督导单位，主要采取公开批评、约谈、督导通报、资源调整、行政处罚等问责方式。第二种情况，针对责任人，主要采取责令检查、约谈、通报批评、组织处理、处分、移交监察机关或司法机关等问责方式。针对民办学校和教育培训机构责任人，还可采取依法罚没违法所得、从业禁止、纳入诚信记录等问责方式。
总之，出台《问责办法》，是教育督导“长牙齿”的一大重要举措，是我国教育督导制度建设中的又一重要里程碑。为推动《问责办法》尽快落实落地，国务院教育督导委员会办公室将以多种方式组织开展《问责办法》的解读和培训，督促指导各地结合本地区实际制定实施细则，全面启动问责工作。